Instituições de Acolhimento para pessoas com deficiência: mudança de paradigma, decisões judiciais e importância da atuação do Ministério Público

terça-feira, junho 30th, 2020 @ 6:40PM

Melissa Cachoni Rodrigues

Dandara dos Santos Damas Ribeiro

Kalinka Braga Franco

Rodrigo Rolim Cercal Scheffer

 

INSTITUIÇÕES DE ACOLHIMENTO PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA: MUDANÇA DE PARADIGMA, DECISÕES JUDICIAIS E IMPORTÂNCIA DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

 

INSTITUTIONS FOR PERSONS WITH DISABILITIES: PARADIGM SHIFT, JUDICIAL DECISIONS AND THE IMPORTANCE OF THE WORK OF THE PUBLIC PROSECUTOR’S OFFICE

 

Para ler o arquivo em PDF, acesse aqui: INSTITUIÇÕES DE ACOLHIMENTO PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA MUDANÇA DE PARADIGMA, DECISÕES JUDICIAIS E IMPORTÂNCIA DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

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SUMÁRIO:

1. Introdução;

2. Análise de precedentes judiciais;

2.1 Responsabilidade do Estado  referente   ao   acolhimento  da  pessoa   com   deficiência  quando   necessário;

2.2. Decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre o Caso Ximenes Lopes versus Brasil.

3. Um panorama sobre o serviço de acolhimento institucional para pessoas com deficiência no Brasil;

4. A atuação do Ministério Público na fiscalização das instituições   que   prestam   serviço   de   acolhimento  para  pessoas   com  deficiência;

4.1  Atuação  em  âmbito nacional;

4.2  Atuação no  âmbito  do  MPPR;

5.  Conclusões;

6.  Referências Bibliográficas.

 

1 Promotora de Justiça do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa dos Direitos do Idoso e da Pessoa com Deficiência (CAOPIPCD). Membro colaboradora do Grupo de Trabalho de Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência da Comissão de Defesa dos Direitos Fundamentais (CDDF) do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Coordenadora da Comissão Permanente de Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência e do Idoso (COPEDPDI) do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais (CNPG). Mestre em Direito Negocial – Relações Empresarias e Internacionais (2008-2010), Especialista em Bioética (2004-2005) e graduada em Direito (1999-2003) pela UEL. Docente da FEMPAR.

2 Assessora Jurídica do CAOPIPCD. Mestre em Antropologia (2013-2015), Pós-Graduanda em Direitos Humanos pelo CEI (2020-2021) e graduada em Direito (2006-2010) pela UFPR.

3 Assessora Jurídica do CAOPIPCD. Pós-Graduada em Direito Contemporâneo (2017-2018) pelo Centro de Estudos Jurídicos Luiz Carlos, Pós-Graduada em Ministério Público – Estado Democrático de Direito (2016-2017) pela FEMPAR e graduada em Direito (2011-2015) pela UFPR.

4 Estagiário de graduação em Direito no CAOPIPCD. Graduando em Direito na Pontifícia Universidade Católica do Paraná.

RESUMO: O presente artigo versa sobre a mudança de paradigma normativo que vem ocorrendo nas últimas décadas em relação às pessoas com deficiência, principalmente aquelas que vivem em instituições de acolhimento. A partir de precedentes judiciais nacionais e do importante precedente da Corte Interamericana de Direitos Humanos, observa-se, respectivamente, a responsabilidade estatal pela viabilização do acolhimento institucional e, mesmo quando o serviço é prestado por particulares, pela garantia do padrão de acolhimento e da dignidade dos acolhidos. Ressalta-se, também, o relatório produzido pela organização internacional Human Rights Watch (HRW), que apresenta uma série de denúncias em relação à situação dessas instituições, a partir de pesquisa realizada no Brasil, entre 2016 e 2018. Conclui-se, assim, pela importância da atuação do Ministério Público na fiscalização desses serviços, visando a garantia dos direitos dessas pessoas com deficiência especialmente vulneráveis, apontando as inciativas que têm sido desenvolvidas em âmbito nacional e estadual para a efetivação deste mister.

 

ABSTRACT: This article aims to take approach to the normative paradigm shift, that has been taking place in recent decades, related to persons with disabilities, especially those who lives in institutions. Based on decisions of the national courts and the important precedent of the Inter-American Court of Human Rights, it’s possible to notice, respectively, that State is obliged to provide institutional host service and, when the service is provided by private institutions, has to ensure the legal standards and dignity for those who depend of these care services. It is also worth mentioning the report produced by the international organization Human Rights Watch (HRW), exposing a series of complaints regarding the situation of these institutions, based on a research conducted in Brazil, between 2016 and 2018. The conclusion highlights the importance of inspections realized in these institutions by the Public Prosecutor’s Office to guarantee the rights of these especially vulnerable people, pointing out the initiatives developed at the national and regional levels to carry out this mission.

Palavras-chave: Instituições de Acolhimento; Pessoas com Deficiência; Lei Brasileira de Inclusão; Ministério Público.

KEYWORDS: Care Institutions; Persons with Disabilities; Brazilian Inclusion Law; Public Prosecutor’s Office’s.

 

  1. INTRODUÇÃO

 

Para que se possa desenvolver a análise aqui proposta, acerca da importância da atuação do Ministério Público na defesa de direitos das pessoas com deficiência residentes em instituições de acolhimento, é importante compreender alguns aspectos relevantes, que vão desde a classificação da deficiência à atual regulação do tema no âmbito da legislação pátria, bem como o processo de regulamentação pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).

 

Primeiramente, para a compreensão dos indivíduos, dos corpos classificados como aqueles com deficiência, faz-se necessário contrastá-los ao que é percebido como o padrão de um corpo sem deficiência. A pesquisadora Débora Diniz (2007, p. 08), acerca desse sistema classificatório, reflete que “a concepção de deficiência como uma variação do normal da espécie humana foi uma criação discursiva do século XVIII e, desde então, ser diferente é experimentar um corpo fora da norma”.

A autora enfatiza que a atual concepção de deficiência vai além do modelo médico (voltado para a aferição da restrição de funcionalidade ou habilidade, enquanto um fato biológico e uma tragédia pessoal/familiar), ressaltando que, a partir da abordagem proposta pelo modelo social, é possível refletir, cada vez mais, sobre de que modo uma sociedade pouco sensível a essa diversidade gera a experiência da desigualdade a partir da deficiência, o que a configura, portanto, como uma questão premente de justiça social.

Deste modo, para se compreender a complexidade do conceito de deficiência, é necessário reconhecer tanto o corpo diagnosticado, que demanda atenção específica, como a estrutura social que oprime e exclui a pessoa com deficiência. Trata-se de uma abordagem (modelo social) que reforça a imprescindibilidade da atuação efetiva do Estado por meio de políticas públicas de proteção social, ações distributivas e inclusivas para essa parcela da população, especialmente aquela que cumula também uma situação de vulnerabilidade socioeconômica. Importante mencionar como um exemplo histórico da interseccionalidade desses fatores de vulnerabilidade “que a relação entre deficiência e mendicância ou ‘trabalho informal’, facilmente percebida nos dias de hoje, é muito antiga e decorre da condição de pobreza associada à deficiência” (GARCIA, 2010, p. 19).

Deve-se ter em conta, portanto, neste cruzamento de fatores que aumentam o risco social, a relevância da adequada prestação da Política de Assistência Social, adentrando ao campo da Alta Complexidade, no âmbito da qual deve ser ofertado o serviço de acolhimento institucional para as pessoas com deficiência, que deve ser sempre considerado como medida excepcional, aplicada em casos efetivamente necessários. Mas nem sempre foi assim.

A percepção sobre a discriminação das pessoas com deficiência aclara-se, por exemplo, nas formas como historicamente, de modo usual, eram utilizados adjetivos como referência a essas pessoas: inválido, aleijado, retardado, incapaz, entre outros. Podem ser observadas, em várias sociedades e recortes temporais, as práticas sociais de exclusão das pessoas com deficiência, de um lado, e de proteção assistencialista e piedosa, de outro.

Atualmente, mesmo diante do novo paradigma de proteção da pessoa com deficiência que está em vigor no ordenamento jurídico brasileiro – a partir da incorporação da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD) ao ordenamento pátrio com status de emenda constitucional5 e da Lei Brasileira de Inclusão – LBI (Lei nº 13.146/2015)6 –, ainda não se tem conhecimento do número real de pessoas com deficiência acolhidas7 no Brasil e não é feito o acompanhamento sistemático da demanda e das instituições que prestam serviço de acolhimento para pessoas com deficiência entre 18 a 59 anos8, as quais podem estar vivendo em instituições totais9, dissociadas do paradigma da inclusão, em situações de vulnerabilidade e risco social, com seus direitos violados de forma contínua e duradoura.

5 A referida Convenção foi ratificada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 186, de 09 de julho de 2008, em conformidade com o procedimento previsto no §3º, do artigo 5º, da Constituição Federal, considerando a importante atuação dos movimentos sociais ligados às pessoas com deficiência, que atuam sob o lema “nada sobre nós, sem nós”.

6 A Lei Federal nº 13.146/2015 foi publicada sete anos após a internalização pelo Brasil da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da Organização das Nações Unidas, por meio do Decreto Legislativo nº 186/2008, tendo sido adotado pela primeira vez o processo equivalente ao da aprovação de emendas constitucionais, previsto no artigo 5º, §3º, da Constituição Federal, para internalização de um tratado internacional sobre direitos humanos. Esta lei, também conhecida como Lei Brasileira de Inclusão (LBI) ou Estatuto da Pessoa com Deficiência, tem como objetivo materializar a parametrização estabelecida pela Convenção da ONU em prol das pessoas com deficiência no Brasil.

7 Em relação ao número total de pessoas com deficiência acolhidas, deve-se considerar tanto aquelas que residem em instituições específicas para este público como em outros tipos de instituições, que sejam voltadas ao atendimento de públicos diversos (público de pessoa em situação de rua, pessoa com transtorno mental, pessoa com dependência química e outras situações).

8 Levando em consideração que até os 18 anos o acolhimento é feito no âmbito das instituições para crianças e adolescentes e, após os 60 anos, em geral, nas Instituições de Longa Permanência para Idosos (ILPIs), considerando as peculiaridades de cada público e a necessidade de abordagem diferenciada, de acordo com a faixa etária.

9 De acordo com os ensinamentos de Goffman (2013, p. 11): “Uma instituição total pode ser definida como um local de residência e trabalho onde um grande número de indivíduos com situação semelhante, separados da sociedade mais ampla por considerável período de tempo, levam uma vida fechada e formalmente administrada.”

 

  1. ANÁLISE DE PRECEDENTES JUDICIAIS

 

As pessoas com deficiência estão, por diversos fatores decorrentes da própria condição, mais vulneráveis e sujeitas a violações de direitos humanos fundamentais e podem vir a necessitar, no período da vida adulta (entre 18 a 59 anos) de uma política de acolhimento institucional, naqueles casos estritamente necessários (haja vista a excepcionalidade dessa modalidade de política pública), que lhes garanta o direito à moradia e vida digna, sem abusos, maus-tratos ou violência. Ocorre que nem sempre este acolhimento é assegurado a quem dele precisa. E há também pessoas com deficiência em ambientes institucionais com condições precárias – por vezes desumanas –, que sofrem violência física e/ou psicológica, além de discriminação e negligência de todas as ordens, o que demonstra a importância e a necessidade de monitoramento dessas instituições pelo Ministério Público, de forma articulada com a Rede de Proteção.

A respeito dessa questão, há importantes precedentes, tanto no plano nacional como internacional, quanto ao dever do Estado de garantir acolhimento digno às pessoas com deficiência em situação de vulnerabilidade, em instituições com estrutura adequada, atendimento especializado e individualizado, bem como acerca da responsabilidade civil (e criminal) dos entes particulares e do Estado em caso de violações e abusos, como se expõe a seguir.

 

  • Responsabilidade do Estado referente ao acolhimento da pessoa com deficiência quando necessário

 

A concepção historicamente sedimentada sobre o serviço de acolhimento institucional para pessoas com deficiência vem sendo – felizmente – superada ao longo dos anos. Tem sido reforçadas nas duas últimas décadas, no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), as providências para consolidação de um novo modelo, por meio das Residências Inclusivas, que – deixando de lado a institucionalização permanente, com cuidados massificados e isolamento social, que consolidam a condição de dependência – visa promover cuidados individualizados, com estrutura adequada, objetivando, entre outros, “contribuir para a construção progressiva da autonomia, com maior independência e protagonismo no desenvolvimento das atividades da vida diária” (MDS, 2014, p.12) e, se possível, a desinstitucionalização dos acolhidos.

Nesse contexto, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), por meio da Resolução nº 109/2009, incluiu, no rol de serviços ofertados pelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS), as Residências Inclusivas, classificadas como um serviço da Proteção Social Especial de Alta Complexidade.

Essas instituições de acolhimento são voltadas a jovens e adultos com deficiência (entre 18 e 59 anos), cujos vínculos familiares estejam rompidos ou fragilizados, que não disponham de condições de autossustentabilidade, de retaguarda familiar temporária ou permanente e/ou estejam em processo de desligamento de instituições de longa permanência. Possuem capacidade máxima de até 10 pessoas e possibilidade de proporcionar cuidado e atenção às necessidades individuais e coletivas, motivo pelo qual esses espaços devem contar, inclusive, com instalações físicas e mobiliário que respeitem as normas de acessibilidade, bem como profissionais capacitados para promover atendimento humanizado e de qualidade ao usuário, valorizando-se a manutenção dos vínculos familiares.

Busca-se, assim, a construção paulatina de um projeto conjunto com a pessoa com deficiência, com vistas a seu futuro desligamento da instituição, por meio da reinserção comunitária e familiar. Nesse sentido, importante considerar que “a Residência Inclusiva tem o propósito de romper com a prática do isolamento, de mudança do paradigma de estruturação de serviços de acolhimento para pessoas com deficiência em áreas afastadas ou que não favoreçam o convívio comunitário” (MDS, 2014, p. 9).

A ideia é que a institucionalização não se prolongue indefinidamente, mas cesse assim que o acolhido tiver condições de restabelecer sua vida fora da instituição. Essa é uma diferença fundamental em relação às instituições de abrigamento convencionais, nas quais as pessoas com deficiência acabam permanecendo esquecidas e invisíveis durante longo tempo ou, muitas vezes, durante toda a vida.

Pois bem, sendo a Residência Inclusiva um serviço público de assistência social, abarcado pelo SUAS10, por certo que deve ser fornecido gratuitamente pelo Estado aos cidadãos que dele precisarem. É direito da pessoa com deficiência, que não disponha de condições de autossustentabilidade ou de retaguarda familiar e/ou que esteja em processo de desinstitucionalização de instituições de longa permanência, o acesso ao referido serviço, pois este decorre do próprio direito à assistência pelo Estado e à moradia, conforme previsto nos arts. 10 e 31 da Lei Brasileira de Inclusão. Vejamos:

Art. 10. Compete ao poder público garantir a dignidade da pessoa com deficiência ao longo de toda a vida.

Parágrafo único. Em situações de risco, emergência ou estado de calamidade pública, a pessoa com deficiência será considerada vulnerável, devendo o poder público adotar medidas para sua proteção e segurança.

Art. 31. A pessoa com deficiência tem direito à moradia digna, no seio da família natural ou substituta, com seu cônjuge ou companheiro ou desacompanhada, ou em moradia para a vida independente da pessoa com deficiência, ou, ainda, em residência inclusiva.

  • 1º O poder público adotará programas e ações estratégicas para apoiar a criação e a manutenção de moradia para a vida independente da pessoa com deficiência.
  • A proteção integral na modalidade de residência inclusiva será prestada no âmbito do Suas à pessoa com deficiência em situação de dependência que não disponha de condições de autossustentabilidade, com vínculos familiares fragilizados ou rompidos. (grifou-se)

Feitas essas considerações, passamos a destacar precedentes judiciais, os quais são incisivos no sentido de destacar a responsabilidade do Poder Público – aqui abrangendo todos os Entes Federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) – de providenciar e fornecer acolhimento digno às pessoas com deficiência que precisem, com estrutura física e com recursos humanos capazes de atender às necessidades de cada usuário, por meio, preferencialmente, das Residências Inclusivas.

10 A Lei Brasileira de Inclusão também traz a definição de Residência Inclusiva no seu artigo 3°, X: “residências inclusivas: unidades de oferta do Serviço de Acolhimento do Sistema Único de Assistência Social (Suas) localizadas em áreas residenciais da comunidade, com estruturas adequadas, que possam contar com apoio psicossocial para o atendimento das necessidades da pessoa acolhida, destinadas a jovens e adultos com deficiência, em situação de dependência, que não dispõem de condições de autossustentabilidade e com vínculos familiares fragilizados ou rompidos;”.

Neste sentido, primeiramente, destaca-se o entendimento do TJSP, em 2016, já sob a égide da Lei Brasileira de Inclusão:

APELAÇÕES – Pessoa com deficiência em  situação  de  vulnerabilidade – Pedido de obtenção de vaga em residência inclusiva – Procedência – Pretensão de inversão do julgamento. Impossibilidade – Situação de risco evidenciada nos autos – Legitimidade do Ministério Público – Interesse individual indisponível – Respeito ao direito à moradia digna em residência inclusiva – Aplicação  dos  artigos   23,   II,   da Constituição Federal e  31,   §2º da Lei nº 13.146/15 – Precedentes – Cabimento da aplicação de  multa diária em caso de descumprimento – Não provimento dos recursos. […] (TJSP – Apelação Cível nº 1008589-52.2015.8.26.0320, Relatora: Maria Olívia Alves, 6ª Câmara de Direito Público, Julgamento: 08/08/2016) (grifou-se)

No caso analisado no âmbito do processo nº 1008589-52.2015.8.26.0320, observa-se que o Ministério Público ajuizou Ação Civil Pública contra o Município de Limeira e o Estado de São Paulo, requerendo que estes fornecessem à uma mulher com deficiência intelectual, de 32 anos11, que se encontrava instituicionalizada há 20 anos – em uma instituição de abrigamento para crianças, restando configurado o rompimento de vínculos familiares –, vaga em Residência Inclusiva.

A ação foi julgada procedente em primeiro grau. As partes rés recorreram da sentença e o Tribunal de Justiça de São Paulo considerou que, aos 32 anos, essa pessoa com deficiência não tinha mais condições de permanecer na instituição em que se encontrava, eis que voltada para o atendimento de crianças e adolescentes. Desse modo, determinou que ela deveria ser direcionada para um lugar que lhe oferecesse moradia digna e adequada às suas necessidades.

Prevaleceu, portanto, o entendimento de que a saúde e a assistência social são direitos assegurados constitucionalmente à pessoa com deficiência, configurando-se como deveres de todos os Entes da Federação, sendo estes solidariamente responsáveis por garantir a efetivação desses direitos à população.

11 Segundo consta do Voto da Relatora, a interessada apresentava “desde muito cedo, dificuldade no desenvolvimento psicomotor e transtornos psicológicos”. Ainda, consignou-se, por meio de relatórios, a inexistência de qualquer contato com os familiares já há muitos anos.

Em seu voto, a Desembargadora Relatora destacou o art. 23, II, da Constituição da República, que, ao tratar da distribuição de competências entre os entes da Federação, estabelece a “competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”. Fez menção, também, à Lei Brasileira de Inclusão, que, em seus artigos 10 e 31, consagra a obrigação do Poder Público de garantir dignidade e segurança às pessoas com deficiência, inclusive com moradia digna, preferencialmente com a família natural ou substituta, mas, na ausência destas, em Residência Inclusiva. Concluiu, deste modo, que não há nenhuma restrição ao acolhimento de pessoas com deficiência mental/intelectual em Residência Inclusiva, pelo contrário, “observa-se que, pelo advento da Lei, busca-se, justamente, garantir a dignidade da pessoa com deficiência, seja física ou mental, que, assim como a interessada, não possua condições de autossustentabilidade e esteja destituída de vínculos familiares”.

Da mesma forma, o Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul (TJMS), em sede de Reexame Necessário, também já entendeu pela obrigação do Poder Público de oferecer acolhimento em Residência Inclusiva para as pessoas com deficiência. Vejamos:

REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DEFICIENTE FÍSICO E MENTAL – COMPLETO DESAMPARO FAMILIAR – AUSÊNCIA DE CONDIÇÕES MÍNIMAS DE SOBREVIVÊNCIA COM DIGNIDADE – ASSISTÊNCIA SOCIAL – COMPETÊNCIA MATERIAL COMUM DO PODER PÚBLICO – DEVER DO ESTADO E DO MUNICÍPIO – PERTINÊNCIA DO SERVIÇO SOCIOASSISTENCIAL DA RESIDÊNCIA INCLUSIVA – REEXAME NECESSÁRIO DESPROVIDO.

  • – É competência material comum do Poder Público, nas três esferas, velar pelos serviços de assistência social a  quem  deles  necessitar, de modo a assegurar-lhes condições mínimas para viver com dignidade (art. 1º, III c/c art. 23, II, art. 203, caput, e art. 204, I, da Constituição Federal).
  • – Tratando-se de pessoa maior, deficiente físico e mental, em completo desamparo familiar, é dever do Estado prestar serviços socioassistenciais ao necessitado, no particular, fazendo jus ao serviço denominado “residência inclusiva” (art. 23, §1º, lei nº 8.742/92 c/c Regulamento nº 109/2009 do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS).
  • – Reexame necessário

(TJMS – Reexame Necessário nº 0801464-96.2014.8.12.0043, Rel. Vladimir Abreu da Silva, 5ª Câmara Cível Julgamento: 08/11/2016). (grifou-se)

No caso em tela, um homem com deficiência física e intelectual, estava sob os cuidados de sua irmã e curadora, quando esta foi hospitalizada e veio a falecer. Procedeu-se, então, ao seu resgate, haja vista a situação de risco oriunda do fato de que sua casa estava em condições insalubres e ele estava amarrado para evitar fugas. Além disso, verificou-se que o valor que percebia a título de Benefício de Prestação Continuada (BPC) estava sendo utilizado indevidamente por uma pessoa desconhecida. Diante disso, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública para obrigar o Município de São Gabriel do Oeste e o Estado do Mato Grosso do Sul a acolhê-lo em Residência Inclusiva, tendo sido julgada procedente a ação em primeira instância.

O processo foi remetido ao Tribunal de Justiça para reexame necessário e a Corte manteve a decisão. No voto, o Desembargador Relator (TJMS, 2016) lembrou que a família deve ser prioridade para o amparo de qualquer cidadão, evidenciando que, na ausência desta, cabe ao Poder Público o dever constitucional de garantir as condições mínimas de sobrevivência:

Sem parentes próximos, certo de que a família é o primeiro esteio de amparo do homem, a responsabilidade do Poder Público de assegurar-lhe o mínimo indispensável deflui do próprio espírito de fraternidade e solidariedade que permeiam a vida em sociedade, valores sentidos por nossa Carta Magna.

O Tribunal destacou, ainda, as disposições da Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica de Assistência Social), que estabelece a assistência social como direito do cidadão e dever do Estado, a ser garantida por meio do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), o qual oferece o serviço de acolhimento em Residência Inclusiva, conforme regulamentações específicas.

Os julgados acima analisados são de extrema relevância por afirmarem a competência comum dos Entes Federativos de promover às pessoas com deficiência, em situação de vulnerabilidade e desamparo, acolhimento em condições dignas, preferencialmente em Residência Inclusiva. Contudo, há que se ressaltar que o acolhimento institucional, mesmo que nesta modalidade específica de serviço, só deve ocorrer em ultima ratio, devendo a pessoa com deficiência, sempre que possível, permenecer no seio familiar recebendo, caso necessário, atendimento por meio de serviços de assistência social menos restritivos que a institucionalização, como aqueles oferecidos nos centros-dia e ou por intermédio de cuidadores sociais, por exemplo, além de políticas de promoção social, saúde, trabalho, qualificação profissional, entre outras.

2.2. Decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre o Caso Ximenes Lopes

versus Brasil.

Sobre este importante precedente do Direito Internacional dos Direitos Humanos – Caso Ximenes Lopes versus Brasil –, inicialmente, necessário ressaltar que a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) é o tribunal criado em 1969, pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH)12, cujo processo de instalação e funcionamento se deu a partir de 1978. Com sede em São José, na Costa Rica, a Corte IDH exerce sua judicatura em relação aos países que ratificaram a CADH e – como o Brasil, a partir de 10/12/199813 – reconheceram sua jurisdição.

A relevância da análise deste caso de violação de direitos humanos é ímpar, já que se trata da primeira condenação do Brasil na Corte IDH, no ano de 2006, a qual foi decorrente da situação de maus-tratos e morte de Damião Ximenes Lopes dentro de uma instituição de acolhimento, denominada Casa de Repouso Guararapes, no Município de Sobral, no Ceará. A Corte IDH, em sua sentença, declarou a violação de vários direitos previstos na CADH e condenou o Estado Brasileiro a reparar os danos causados.

Do precedente ora em apreço, infere-se a importância de atentar para a imprescindibilidade do acompanhamento e da fiscalização das instituições que prestam serviços de acolhimento – demonstrando a responsabilidade do Estado por ato de particular (instituições privadas) sob a supervisão e fiscalização do Poder Público – e para o enquadramento de Damião pela Corte IDH, à época, no conceito de “portador de deficiência mental”. Sobre este segundo aspecto, sublinha-se que, na sentença, foram


12 Assinada na Conferência Especializada Interamericana sobre Direitos Humanos, em São José, na Costa Rica, em 1969 (também conhecida como Pacto de São José da Costa Rica), entrou em vigor em 1978. A CADH foi promulgada pelo Decreto Federal nº 678/1992. 13 O Brasil aceitou a jurisdição da Corte IDH em 10 de dezembro de 1998. Por meio do Decreto Federal nº 4.463/2002, foi promulgada a Declaração de Reconhecimento da Competência Obrigatória da Corte IDH, sob reserva de reciprocidade, em consonância com o art. 62 da CADH (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969.

invocadas, como fontes de interpretação14 para determinar as obrigações do Estado Brasileiro relacionadas à CADH, as garantias previstas pela Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência (Convenção da Guatemala) – instrumento ratificado pelo Brasil em 200115.

Apesar de a morte de Damião ter ocorrido na Casa de Repouso Guararapes, que era credenciada ao Sistema Único de Saúde (SUS) e voltada a pacientes com transtorno mental, a vítima foi considerada como pessoa com deficiência no julgamento da Corte IDH. A este respeito, importante frisar o entendimento do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa dos Direitos do Idoso e da Pessoa com Deficiência (CAOPIPCD) acerca da distinção, para fins de definição das atribuições ministeriais, entre as políticas de acolhimento no caso de pessoas com transtorno mental (atendimento pela Política de Saúde – SUS) e de deficiência intelectual (atendimento pela Política de Assistência Social – SUAS)16.

Não obstante, apesar da importância dessas distinções na atuação prática do Ministério Público, deve-se considerar, por outro lado, que há casos específicos em que pode ocorrer a incidência de ambas classificações 17 . Inclusive, aponta-se que a classificação de Damião como pessoa com deficiência teria contribuído para a condenação do Estado Brasileiro neste controvertido acontecimento de ordem médica e legal que chegou à Corte IDH (SILVA, 2013, p. 1257).

Sobre os fatos, de forma sucinta, conforme consta da sentença da Corte IDH, tem-se que, no dia 1º de outubro de 1999, Damião Ximenes Lopes foi internado na mencionada instituição. Três dias depois, em 04 de outubro, sua mãe, Albertina Viana Lopes, foi visitá-lo e “o encontrou sangrando, com hematomas, com a roupa rasgada,

14 Conforme lição do Professor André de Carvalho Ramos (2006), “criou-se, assim, uma supervisão por ricochete: caso o Brasil desrespeite a Convenção da Guatemala, pode tal desrespeito ser considerado uma violação de algum dos direitos genéricos do Pacto de São José (como, por exemplo, o direito à igualdade) e, com isso, ser desencadeado o mecanismo de controle do pacto (petição à comissão e, após o trâmite adequado, ação perante a corte)”.

15 Promulgada pelo Decreto Federal nº 3.956/2001.

16 Cf. artigo produzido pela Procuradora de Justiça Coordenadora do CAOPIPCD, Rosana Beraldi Bevervanço: “Diferença entre deficiência Mental e Doença Mental e a atuação do Ministério Público”. Disponível em: <http://www.pcd.mppr.mp.br/pagina- 343.html>. Acesso em: 15 mai. 2020.

17 De acordo com o art. 2º da LBI, que entrou em vigor em janeiro de 2016, “considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas”. Já o §1º deste artigo entrou em vigor dois anos depois, em janeiro de 2018, determinando que: “a avaliação da deficiência, quando necessária, será biopsicossocial, realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar e considerará: I- os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo; II- os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais; III – a limitação no desempenho de atividades; e IV- a restrição de participação”.

sujo e cheirando a excremento, com as mãos amarradas para trás, com dificuldade para respirar, agonizante e gritando e pedindo socorro à polícia”18. Foi solicitada ajuda aos profissionais da instituição e o único médico no local apenas prescreveu um medicamento, sem ter procedido a qualquer exame. Horas depois, ao voltar para casa, dona Albertina soube que seu filho havia falecido.

O médico responsável pelo atestado não recomendou a realização de necrópsia no corpo de Damião e omitiu qualquer informação acerca de lesões ou traumas, atestando apenas que o óbito ocorreu devido a uma parada cardiorrespiratória. A família então requereu a necrópsia, a qual foi realizada pelo Instituto Médico Legal (IML) do Ceará, confirmando que o corpo apresentava uma série de lesões externas, como equimoses, escoriações e hematomas. Contudo, o IML considerou que se tratava de uma “morte de causa indeterminada”.

Na sequência, foram ajuizadas ações tanto na esfera criminal (pelo Ministério Público Estadual) quanto civil, visando a punição dos responsáveis pela morte de Damião e a reparação dos danos materiais e morais causados aos familiares. Ocorre que, passados sete anos do fato, esses processos ainda não haviam sido julgados19. Paralelo ao trâmite, o caso chegou à Corte IDH.

No plano internacional, o processo começou a tramitar em novembro de 1999, a partir de uma denúncia contra o Brasil feita por Irene Ximenes Lopes Miranda, irmã de Damião, à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), pelas violações sofridas por seu irmão. Em outubro de 2003, a CIDH aprovou o relatório de mérito, no qual considerou que o Estado Brasileiro teve responsabilidade nas violações de direitos previstos na CADH, dentre os quais o direito à vida e o direito à integridade pessoal (artigos 4 e 5 da Convenção). Um ano depois, a demanda chegou à Corte IDH.

Já no âmbito de tramitação na Corte IDH, foi realizada audiência pública no final de 2005, na qual o Estado Brasileiro reconheceu sua responsabilidade pelos fatos discutidos na esfera internacional e admitiu que houve violação dos direitos à vida e à

18 CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Ximenes Lopes vs. Brasil, Mérito, Reparações e Custas, Sentença de 4 de julho de 2006, Série C Nº 149, §112.9.

19 De acordo com a CADH, em seu art. 46, para que uma petição seja admitida pela CIDH, em geral, deve haver o esgotamento dos recursos na jurisdição interna, com exceção, entre outras, das situações em que houver demora injustificada na decisão sobre esses recursos. Em 2004, a CIDH submeteu o caso contra a República Federativa do Brasil à Corte IDH.

integridade pessoal de Damião, bem como que falhou na fiscalização da Casa de Repouso Guararapes.

A sentença de condenação, proferida em 04 de julho de 2006, salienta que o Estado não é responsável tão somente pelas condutas e danos praticados diretamente por seus agentes, mas também possui uma posição de garante quanto à proteção dos direitos humanos nas relações entre particulares, devendo vigiar e fiscalizar, com o fim de prevenir possíveis violações a direitos, mormente quando envolvem entes privados que agem em nome do Estado:

  1. A Corte, ademais, dispôs que a responsabilidade estatal também pode ser gerada por atos de particulares em princípio não atribuíveis ao Estado. As obrigações erga omnes que têm os Estados de respeitar e garantir as normas de proteção e de assegurar a efetividade dos direitos projetam seus efeitos para além da relação entre seus agentes e as pessoas submetidas a sua jurisdição, porquanto se manifestam na obrigação positiva do Estado de adotar as medidas necessárias para assegurar a efetiva proteção dos direitos humanos nas relações interindividuais.
  2. As hipóteses de responsabilidade estatal por violação dos direitos consagrados na Convenção podem ser tanto as ações ou omissões atribuíveis a órgãos ou funcionários do Estado quanto a omissão do Estado em evitar que terceiros violem os bens jurídicos que protegem os direitos humanos. Entre esses dois extremos de responsabilidade, no entanto, se encontra a conduta descrita na resolução da Comissão de Direito Internacional, de uma pessoa ou entidade que, embora não seja órgão estatal, está autorizada pela legislação do Estado a exercer atribuições de autoridade governamental. Essa conduta, seja de pessoa física ou jurídica, deve ser considerada um ato do Estado, desde que praticada em tal
  3. Isso significa que a ação de toda entidade, pública ou privada, que esteja autorizada a atuar com capacidade estatal, se enquadra na hipótese de responsabilidade por fatos diretamente imputáveis ao Estado, tal como ocorre quando se prestam serviços em nome do Estado.20 (grifou-se)

Evidente que, no caso em comento, o Estado Brasileiro tinha o dever de proteger os direitos dos pacientes que se encontravam abrigados na instituição que prestava serviço no âmbito do SUS. Contudo, deixou de fazê-lo, conforme reconheceu,


20 CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 2006, §§85-87.

inclusive, na audiência pública realizada para instruir o processo, de tal forma que, restando comprovada a omissão, foi adequadamente responsabilizado pelos danos causados a Damião e seus familiares.

  1. Os Estados têm o dever de assegurar atendimento médico eficaz às pessoas portadoras de deficiência mental. Essa obrigação se traduz no dever estatal de assegurar seu acesso a serviços de saúde básicos; à promoção da saúde mental; à prestação de serviços dessa natureza que sejam o menos restritivos possível; e à prevenção das deficiências mentais.

[…]

  1. Com a finalidade de determinar as obrigações do Estado com relação às pessoas portadoras de deficiência mental, a Corte julga necessário levar em conta, em primeiro lugar, a posição especial de garante que assume o Estado a respeito das pessoas que se encontram sob sua guarda ou cuidado, a quem o Estado tem a obrigação positiva de proporcionar condições necessárias para desenvolver uma vida digna.

[…]

  1. O Tribunal dispôs que o dever dos Estados de regular e fiscalizar as instituições que prestam serviço de saúde, como medida necessária para a devida proteção da vida e integridade das pessoas sob sua jurisdição, abrange tanto as entidades públicas e privadas que prestam serviços públicos de saúde quanto aquelas instituições que prestam exclusivamente serviços privados de saúde (par. 89 e 90 supra). Especialmente com relação às instituições que prestam serviço público de saúde, como fazia a Casa de Repouso Guararapes, o Estado não somente deve regulá-las e fiscalizá-las, mas tem, ademais, o especial dever de cuidado com relação às pessoas ali internadas.
  2. Neste caso a Casa de Repouso Guararapes funcionava no âmbito do sistema público de saúde e o Estado estava obrigado a regulamentá- la e fiscalizá-la.

[…]

  1. O Estado tem responsabilidade internacional por descumprir, neste caso, seu dever de cuidar e de prevenir a vulneração da vida e da integridade pessoal, bem como seu dever de regulamentar e fiscalizar o atendimento médico de saúde, os quais constituem deveres especiais decorrentes da obrigação de garantir os direitos consagrados nos artigos 4 e 5 da Convenção Americana. […]21 (grifou- se)

Ao final, a Corte IDH condenou o Brasil a indenizar os familiares por danos materiais e imateriais decorrentes da morte de Damião Ximenes na Casa de Repouso

21 Idem, §128; §138; §141; §142; §146.

Guararapes. Além disso, o Estado também foi condenado em obrigações de fazer, dentre elas, a de manter um programa de capacitação para todos os profissionais que atuam no atendimento de saúde mental e de investigar e sancionar, com celeridade, os responsáveis, no âmbito dos processos em trâmite na jurisdição interna.

Fato é que esse caso exprime uma triste realidade, a qual ainda se verifica em certos contextos, marcados por violações de direitos fundamentais, diante da precariedade do serviço prestado por algumas instituições. Passados pouco mais de vinte anos, importante reconhecer os avanços legislativos, como, por exemplo, o advento da Lei Antimanicomial (Lei nº 10.216/2001) e da Lei Brasileira de Inclusão. Entretanto, para que esses avanços possam ser concretizados, indispensável a atuação conjunta e articulada de diferentes órgãos e entidades, destacando-se o importante papel do Ministério Público na defesa dos direitos das pessoas com deficiência institucionalizadas.

  1. UM PANORAMA SOBRE O SERVIÇO DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA NO BRASIL

Apesar de o Brasil contar com uma legislação avançada e protetiva no campo dos direitos das pessoas com deficiência, ainda são frequentes os casos de violações e abusos ocorridos em instituições de acolhimento.

É isso que mostra o relatório intitulado “Eles ficam até morrer: uma vida de isolamento e negligência em instituições para pessoas com deficiência no Brasil” 22 , elaborado pela organização internacional independente Human Rights Watch (HRW), que fiscaliza a observância dos direitos humanos no mundo.

Entre novembro de 2016 e março de 2018, a organização visitou 19 instituições de acolhimento institucional localizadas nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Bahia e Distrito Federal, entrevistando 171 pessoas, dentre elas crianças e adultos com


22 HUMAN RIGHTS WATCH (HRW). “Eles ficam até morrer”: uma vida de isolamento e negligência em instituições para pessoas com deficiência no Brasil, 2018. Disponível em: <
https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/brazil0518port.pdf>. Acesso em 27 abr. 2020.

deficiência, familiares, funcionários das instituições, representantes de ONGs, defensores dos direitos das pessoas com deficiência e autoridades municipais.

Segundo o relatório, as instituições costumam respeitar sua capacidade para acolhimento, não havendo, em regra, superlotação. Contudo, outros problemas, não menos graves, foram encontrados, merecendo destaque, por exemplo, a falta de quadro de recursos humanos adequado e capacitado para o atendimento, considerando que, na maioria das instituições, verificou-se um número insuficiente de funcionários, bem como que os poucos presentes não eram qualificados o bastante, motivo pelo qual se concluiu que os residentes ficam mais sujeitos a tratamento deficitário e abusos.

Do total de instituições visitadas, constatou-se que em 8 (aproximadamente 42%) havia algum tipo de restrição física aos abrigados. Alguns foram encontrados amarrados em camisas-de-força, outros passavam o dia inteiro em suas camas e usavam fraldas para não terem que ser levados ao banheiro, além daqueles com os pulsos amarrados a lençóis para não se mutilarem.

Nessa toada de violação de direitos fundamentais, observou-se que a falta de pessoal também culminava no fato de que dificilmente era possível oferecer cuidados individualizados, haja vista que os funcionários focavam nas necessidades mais básicas (como alimentação e cuidados de higiene), de modo que as atividades, como as de lazer, aconteciam com pouca frequência.

Como exemplo deste serviço insatisfatório, o relatório cita o caso do jovem Leonardo, de 25 anos, que, desde os 15, vive em uma instituição para pessoas com deficiência que necessitam de cuidados intensivos e relatou que permanecia significativa parte do dia em sua cama deitado, devido à falta de funcionários e de dispositivos de elevação que permitissem seu deslocamento de modo autônomo, caracterizando confinamento:

Eu sou colocado na cadeira de rodas pela manhã, mas depois tenho que ser colocado de volta na minha cama porque sou pesado e não há ninguém para me colocar de volta durante a noite. Sinto falta da minha casa e gostaria de morar com minha mãe, mas entendo que ela está envelhecendo e que não poderia me aguentar fisicamente (HRW, 2018, p. 24-25).

Neste caso (assim como em muitos outros), a institucionalização de Leonardo teve, como um dos fatores determinantes, o fato de que o Estado não ofereceu suporte necessário à família, o que se agrava pelas dificuldades econômicas para prover os cuidados demandados, sendo verificado que, mesmo tendo retornado a residir com a genitora em 2017, no ano seguinte seria novamente encaminhado para outra instituição.

Embora a institucionalização prolongada e permanente seja um grande problema para as pessoas com deficiência, em especial para as crianças, que acabam com seu desenvolvimento prejudicado, dentre outros motivos, por crescerem afastadas da família, esses casos não são raros, o que se verifica pela informação trazida pelo relatório de que cerca de 60% das crianças e 62% dos adultos com deficiência institucionalizados estão nessa condição há mais de 6 anos.

Outro problema também relacionado à falta de individualização do tratamento e de salvaguarda de direitos fundamentais, diz respeito à ausência de privacidade. Em grande parte das instituições visitadas (aproximadamente 63%), apurou-se que não era garantido aos residentes a preservaçao de sua intimidade, seja porque os quartos abrigavam muitas pessoas e as camas ficavam muito próximas, seja porque o banheiro não possuía divisórias ou não havia individualização dos pertences, como roupas e até mesmo escovas de dente.

A estrutura das instituições de acolhimento visitadas também era precária. Algumas se assemelhavam a estabelecimentos prisionais, inclusive com grades nas portas, janelas e camas de concreto. Também se observou o não atendimento dos requisitos de acessibilidade, os quais são essenciais para a plena satisfação dos direitos das pessoas com deficiência, sobretudo porque a acessibilidade pode ser considerada como um direito meio, imprescindível para a garantia da dignidade destes sujeitos.

Sobre a relação entre a acessibilidade e a dignidade, calha o seguinte comentário relacionado ao direito à moradia, previsto pela Lei Brasileira de Inclusão:

Dentro da noção de dignidade, o legislador foi enfático porque disciplinou a necessidade de garantir às pessoas com deficiência um local acessível e livre de barreiras. Introduziu-se a noção de acessibilidade coadunada ao direito à moradia digna. A noção de moradia digna ganha qualificadora essencial: a acessibilidade. Entende-se acessibilidade como sendo a condição que possibilita a transposição dos entraves os quais representam barreiras para a efetiva participação de pessoas nos vários âmbitos da vida social. Acessibilidade parece estar associada à noção de autonomia, de independência das pessoas com deficiência de forma que estas possam desempenhar suas atividades diárias de forma autônoma, livre de obstáculos. (CORREA; SETA, 2019, p. 102)

Como contraponto – mesmo apontando que, em 2 das 5 Residências Inclusivas visitadas, os funcionários pareciam não apoiar a autonomia e a igualdade –, o relatório afirma que, nesta modalidade de serviço, a situação encontrada foi melhor, pois a maior parte dos residentes estuda, trabalha e recebe atendimento individualizado. Neste contexto, outro ponto destacado foi a infantilização das pessoas com deficiência, percebida, por exemplo, no tratamento dispensado pelos funcionários, que geralmente se referiam a elas como crianças.

Todos ou a grande maioria dos residentes das instituições visitadas eram curatelados e não tinham autonomia sobre seus próprios proventos, os quais eram geridos por funcionários. Sobre o tema, deve-se ter em conta que, conforme a Lei Brasileira de Inclusão (art. 84), a curatela é medida extraordinária e individualizada, devendo-se garantir, sempre que possível, o direito das pessoas com deficiência de exercerem a capacidade legal em igualdade de condições com as demais pessoas. Além disso, a referida lei determina que esta medida durará o menor tempo possível, devendo ser revista periodicamente.

Neste sentido, imprescindível trazer à tona a questão das pessoas com deficiência que foram institucionalizadas sem prévio consentimento:

Diretores de instituições relataram que indivíduos com deficiência foram institucionalizados sem seu consentimento, com base apenas no consentimento do responsável legal. A negação da capacidade legal de pessoas com deficiência no Brasil e a sua detenção em instituições contra a sua vontade, isto é, sem o seu consentimento ou com base no consentimento de alguém que tome decisões em seu nome, constitui privação ilegal da liberdade, de acordo com o CDPD. (HRW, 2018, p. 48)

Segundo argumenta-se no relatório, não só a institucionalização contrária à vontade da pessoa com deficiência, mas também o fato de serem impedidas de sairem da instituição caracterizaria a detenção ilegal. Conforme aponta-se, ademais, a institucionalização, em muitos casos, torna-se prolongada ou mesmo permanente. Neste sentido, o relato de Carolina, de 50 anos, que reside em uma das instituições visitadas é elucidativo:

Este lugar é muito ruim, é como uma prisão. Eu não quero ficar aqui. Eu sou obrigada a estar aqui. Meus filhos não querem me ajudar em casa. […] Embora dois dos meus filhos venham me visitar a cada duas semanas, eu nunca saio [para qualquer lugar]. Eu gostaria de sair daqui, é meu sonho. Quando você fica assim [com uma deficiência], acabou. (HRW, 2018, p. 51)

Por fim, a Human Rights Watch fez uma série de recomendações às autoridades brasileiras, voltadas à desinstitucionalização das pessoas com deficiência e à adoção de medidas alternativas que estimulem a autonomia e a presença da família, dentre as quais cita-se: a criação de um plano e cronograma de desinstitucionalização, o desenvolvimento de serviços e apoio para as pessoas com deficiência e suas famílias, a revisão e expansão das Residências Inclusivas e a melhoria no acesso à educação inclusiva e aos cuidados de saúde.

Por fim, merece destaque a recomendação direcionada especificamente ao Ministério Público, qual seja, a de estabelecer o monitoramento obrigatório nas instituições para adultos com deficiência, inclusive com visitas periódicas para a fiscalização e controle das atividades, a fim de assegurar um atendimento digno e humanizado aos acolhidos, bem como de coibir eventuais abusos e violações de direitos.

  1. A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA FISCALIZAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES QUE PRESTAM SERVIÇO DE ACOLHIMENTO PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA

De acordo com dados do Censo Demográfico realizado pelo IBGE em 2010, mais de 45 milhões de brasileiros, cerca de 23,9% da população do país, possui algum tipo de deficiência23. No estado do Paraná, de acordo com dados obtidos junto à Secretaria de


23       G1.       23,9%       dos        brasileiros        declaram        ter        alguma        deficiência,        diz        IBGE.        2012.       Disponível        em:

<http://g1.globo.com/brasil/noticia/2012/04/239-dos-brasileiros-declaram-ter-alguma-deficiencia-diz-ibge.html>. Acesso em: 18 mai. 2020.

Estado da Justiça, Família e Trabalho (SEJUF), certo é que, atualmente, existem 8 Residências Inclusivas em funcionamento (6 unidades municipais e 2 regionais), bem como um número significativo, ainda incerto, de instituições que não se enquadram nessa definição, mas que também prestam serviço de acolhimento para esse público.

Conforme mencionado anteriormente, ainda são incipientes os referenciais a respeito do número de pessoas com deficiência que se encontram abrigadas em instituições de acolhimento no Brasil e, consequentemente, em cada estado da Federação. Esse fato, além de prejudicar, sobremaneira, a definição de políticas públicas eficientes para este segmento, também pode ser visto como uma dificuldade adicional quando se trata da fiscalização e acompanhamento pelas autoridades competentes – dentre as quais o Ministério Público.

A ausência de uma base de dados sólida, demonstra, portanto, a necessidade premente de descortinar essa realidade, visando tanto prevenir abusos, como garantir que todos os direitos dessas pessoas, que correspondem a um público mais vulnerável e suscetível a violações, estão sendo promovidos e respeitados. Diante disso, preocupado com esta questão, o Ministério Público vem adotando medidas, tanto em âmbito nacional como estadual, as quais serão abordadas a seguir.

  • Atuação em âmbito nacional

 A Lei Orgânica do Ministério Público (Lei Federal nº 8.625/1993), em seu artigo 25, inciso VI, estabelece como função do Ministério Público “exercer a fiscalização dos estabelecimentos prisionais e dos que abriguem idosos, ‘menores’, incapazes ou pessoas portadoras de deficiência”.

No âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) 24 , existe a Recomendação nº 64, de 24 de janeiro de 201825 , que dispõe sobre a atuação do Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios na realização de visitas

24 O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) foi criado pela Emenda Constitucional nº 45/2004. Presidido pelo Procurador- Geral da República, é composto por 14 membros (existindo representatividade de todos os ramos do Ministério Público) e atua em prol do cidadão, executando a fiscalização administrativa, financeira e disciplinar do Ministério Público brasileiro e de seus membros, respeitando a autonomia da instituição. Cf. CNMP. Apresentação. Disponível em: <https://www.cnmp.mp.br/portal/institucional/o- cnmp/apresentacao>. Acesso em: 19 mai. 2020.

25           CNMP. Recomendação n° 64, de 24 de janeiro de 2018. Disponível em:

<https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Normas/Recomendacoes/Recomendao-064.pdf>. Acesso em: 19 mai. 2020.

em instituições que atendam pessoas com deficiência em regime de acolhimento e/ou internação de longa permanência, recomendando a realização de visitas regulares pelos membros do Ministério Público.

No supramencionado documento, recomenda-se “a realização de visitas regulares” nessas instituições, indicando aspectos que devem ser observados, bem como a cobrança ao Poder Público da realização de um mapeamento dessas instituições, para permitir “a visualização da rede de forma georreferenciada e regionalizada, adotando-se critérios para caracterizar a população e avaliar as condições de vida e de atendimento às pessoas com deficiência da localidade”.

O Relatório elaborado a partir da citada pesquisa da Human Rights Watch,  denunciando que as condições das instituições que prestam serviço de acolhimento de pessoas com deficiência no Brasil ainda estão muito distantes dos parâmetros normativos, teve importante repercussão, inclusive no âmbito do Ministério Público, sendo objeto de nota de apoio divulgada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiência – AMPID26.

Como efeito, foram apresentadas à Presidência da Comissão de Defesa dos Direitos Fundamentais (CDDF) do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), sugestões para enfrentamento do problema, contemplando a elaboração de uma resolução compatível com as normativas mais atuais sobre o tema, tendo como premissa o fato de que a institucionalização de pessoas com deficiência deve ser excepcional e em equipamento adequado.

Assim, visando aprimoramento (especialmente quanto ao equívoco na utilização da expressão “internação de longa permanência” para pessoas com deficiência) e substituição da Recomendação nº 64/2018 do CNMP por uma resolução acerca da matéria, a Comissão Permanente de Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência e do Idoso – COPEDPDI/GNDH/CNPG27 elaborou minuta de Proposta de

26 AMPID. A AMPID vem a público apoiar os encaminhamentos apresentados pela HUMAN RIGHTS WATCH no relatório “Eles ficam até Morrer”, 2018. Disponível em: <http://www.ampid.org.br/v1/a-ampid-vem-a-publico-apoiar-os-encaminhamentos-apresentados- pela-human-rights-watch-no-relatorio-eles-ficam-ate-morrer>. Acesso em: 19 mai. 2020.

27 A COPEDPDI é uma das 7 Comissões Permanentes do Grupo Nacional de Direitos Humanos (GNDH), que integra o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais (CNPG). Cf. CNPG. Estrutura. Disponível em: <https://www.cnpg.org.br/index.php/gndh/comissoes- permanentes>. Acesso em 21 mai. 2020.

Resolução (que possui como anexo um formulário a ser utilizado pelos membros do Ministério Público, quando da realização das inspeções), com o objetivo de corrigir equívocos conceituais presentes na atual recomendação e também de regulamentar a atuação dos membros do Ministério Público, prevendo, em seu art. 1°:

Art. 1º. O membro do Ministério Público com atuação na área de defesa dos direitos da pessoa com deficiência deve inspecionar pessoalmente, com periodicidade mínima anual, ressalvada a necessidade de comparecimento em período inferior, as instituições que prestem serviços de acolhimento de pessoas com deficiência.

Esta proposta de Resolução28 advinda da COPEDPDI/GNDH/CNPG foi recebida, revisada e, posteriormente, apresentada pelo Presidente da CDDF na 2ª Sessão Ordinária de 2019 do CNMP (Proposta de Resolução – 26/02/2019 – n° 3: Proposição n° 1.00151/2019-67), encontrando-se ainda em trâmite29.

  • Atuação no âmbito do MPPR

 Reforçando a previsão do artigo 25, inciso VI, da Lei Orgânica do Ministério Público (Lei Federal nº 8.625/1993), a Lei Orgânica do Ministério Público do Estado do Paraná – MPPR (Lei Complementar Estadual n° 85/1999), em seu artigo 2º, inciso VI, traz previsão muito semelhante no sentido de que cabe ao MPPR “exercer a fiscalização dos estabelecimentos prisionais e dos que abriguem idosos, crianças e adolescentes, incapazes ou pessoas portadoras de deficiências”.

No âmbito do MPPR, considerando a necessidade de fomentar e melhor subsidiar a atuação das Promotorias de Justiça na fiscalização das instituições que prestam serviços de acolhimento para pessoas com deficiência, o CAOPIPCD, cujas Agentes Ministeriais integram a COPEDPDI/GNDH/CNPG, participou ativamente na elaboração da Proposta de Resolução encaminhada ao CNMP. Em paralelo, por meio da atuação da Promotora de Justiça do CAOPIPCD no âmbito do Grupo de Trabalho de


28       CNMP.     Proposta     de     Resolução    –     26/02/2019   –     n°     3:     Proposição     n°     1.00151/2019-67.     Disponível     em:

<https://www.cnmp.mp.br/portal/atos-e-normas/norma/6444/>. Acesso em: 19 mai. 2020.

29 Importante mencionar que a proposta de substituição da Recomendação CNMP nº 64/2018 por essa minuta de resolução também foi aprovada no âmbito do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais (CNPG), em reunião realizada em fevereiro de 2020.

Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência da CDDF/CNMP – GT7, também foi possível contribuir para a elaboração de proposta de formulário destinado à utilização pelos membros do Ministério Público nas visitas a essas instituições

Além disso, o CAOPIPCD também tem promovido articulação com setores internos do MPPR para definição de estratégia estadual e estruturação de banco de dados com o levantamento dessas instituições, como etapas iniciais do Projeto “MP Inclusivo – Instituições de Acolhimento PCDs Fiscalizadas”.

Por meio deste projeto, o CAOPIPCD, replicando a experiência exitosa do Projeto “MP Inclusivo – ILPIs Fiscalizadas” (que abrange cerca de 400 instituições no estado)30, busca a estruturação da atuação no âmbito do MPPR, com a disponibilização dos subsídios necessários às Promotorias de Justiça, para a observância das normativas vigentes, que dispõem sobre a fiscalização, pelos membros do Ministério Público, das instituições que prestam serviço de acolhimento para pessoas com deficiência, visando tanto a verificação do serviço prestado, quanto a adoção de medidas pertinentes.

Deste modo, graves problemas referentes às inadequadas condições a que muitas pessoas com deficiência são submetidas quando passam a viver em instituições de acolhimento poderão ser neutralizados, haja vista que a fiscalização periódica pelo Ministério Público desencadeia, naturalmente, um processo preventivo e repressivo, com o fim de proporcionar a regularização dos serviços e padrões de acolhimento, estimulando-se o reordenamento por meio das Residências Inclusivas.

  1. CONCLUSÕES

 Uma breve análise histórica é capaz de demonstrar que o acolhimento institucional de pessoas com deficiência serviu, por muito tempo, para afastar esses sujeitos do convívio social, tornando invisíveis suas necessidades e anseios, bem como postergando a implementação de políticas públicas adequadas, demonstração da falta de preparação da sociedade para conviver e aceitar as diferenças.


30 Projeto premiado em 2º lugar, na edição 2019 do Concurso “Prata da Casa”, promovido no âmbito do MPPR, que busca estimular e reconhecer ações e projetos que contribuam para o aprimoramento dos serviços prestados à sociedade e para a modernização da atuação institucional.

Embora a legislação de proteção aos direitos das pessoas com deficiência tenha avançado consideravelmente nas últimas décadas, ganhando reforço importante com internalização da Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e a promulgação da Lei Brasileira de Inclusão, fato é que muitos dos direitos dessas pessoas ainda não se encontram efetivamente garantidos.

O direito à moradia, além de previsão constitucional, no que se refere à pessoa com deficiência, ganha contornos específicos, considerando a necessidade de se garantir moradia digna e adequada às suas necessidades, em especial quando se está a tratar de pessoas com deficiência em situação de vulnerabilidade social e econômica, com vínculos familiares fragilizados ou rompidos, que precisam ser institucionalizadas. Para tanto, ressalta-se a responsabilidade de todos os Entes Federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), conforme se depreende do ordenamento jurídico vigente e dos precedentes judiciais.

O abrigamento de pessoas com deficiência deve ser excepcional, devendo ser oferecido o suporte estatal, sempre que necessário, objetivando a permanência dessas pessoas no seio familiar. Contudo, considerando que nem sempre isso é possível, imprescindível que o Estado também garanta a adequação do serviço prestado, seja ele público ou privado, para evitar violações e abusos de direitos de pessoas com deficiência que, nestes casos, podem ser consideradas ainda mais vulneráveis.

A partir dos novos contornos normativos, buscou-se, com a modalidade das Residências Inclusivas, compatibilizar o serviço de acolhimento para as pessoas com deficiência a uma residência assistida, que contempla no máximo 10 acolhidos, visa a promoção de autonomia e, se possível, o desligamento e a reinserção familiar e comunitária dos acolhidos.

Nesse sentido, ganha relevância o papel do Ministério Público, que possui a atribuição de zelar pela promoção dos interesses sociais e direitos individuais indisponíveis destes sujeitos, bem como a função de fiscalizar as instituições que prestem serviços de acolhimento. A partir de denúncias realizadas acerca das condições desumanas em que muitas pessoas com deficiência vivem nos ambientes institucionais, essa questão vem sendo pautada no CNMP, objetivando o aprimoramento da regulação da matéria, por meio de resolução. Concomitantemente, no MPPR, após contribuições e trativas em âmbito nacional, o CAOPIPCD, com o Projeto “MP Inclusivo – Instituições de Acolhimento PCDs Fiscalizadas”, busca fomentar a atuação dos Agentes Ministeriais, fornecendo subsídios para o desempenho deste importante mister.

  1. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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